IIGF观点 :资源型城市碳中和路径构想——以盘锦市为例

在全球积极推进碳中和进程以应对全球气候变化的背景下，中国也为实现2060年的碳中和目标而加快绿色低碳转型。其中，由于自然资源禀赋的特殊性，资源型城市的低碳转型显得尤为重要，其转型方式具有借鉴意义。本文以资源型城市辽宁盘锦市为例，在分析其经济发展和资源利用情况的基础上，总结盘锦市现阶段低碳转型的探索，并最终在土地治理、能源结构等方面提出以盘锦市为代表的资源型城市未来可能的碳中和路径以及实现方式。

一、背景

（一）国际和国内碳中和的发展现状与目标

气候变化作为当今最为迫在眉睫的全球性挑战之一，威胁着全人类长期可持续的生存发展。减少温室气体排放、积极应对气候变化已成为全球共识。截至目前，在《联合国气候变化框架公约》的指引下，全球已有一百多个国家承诺2050年前实现碳中和。英国、美国等国家已经在能源、工业、建筑等部门出台相关政策并采取积极举措，努力向1.5℃目标迈进。

对于中国而言，减排事业更加意义重大。2020年9月，习近平总书记在第75届联合国大会一般性辩论上宣布中国二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值、2060年前实现碳中和目标。中国作为能源大国，现阶段碳排放仍呈增长趋势，达成碳中和的目标任务紧，压力大，必须在基准情形的基础上加大减排力度，协调各产业部门，将低碳转型融入经济社会各方面。

（二）资源型城市及其低碳转型发展的目标

资源型城市是以本地区矿产、森林等自然资源开采、加工为主导产业的城市。国务院印发的《全国资源型城市可持续发展规划（2013—2020）》指出，我国目前有262 座资源型城市，并依据城市资源保障能力和可持续发展能力将其进一步划分为成长型城市、成熟型城市、衰退型城市和再生型城市四种类型。

资源型城市由于在发展过程中高度依赖资源型产业，存在着产业结构失调、生态环境破坏、空间规划不合理、经济增速减缓等问题，资源环境条件不断恶化。随着经济发展进入新常态，这些城市产业方面结构单一、层次偏低、资源消耗量大、边际成本加速上升等问题逐渐暴露，自然资源枯竭所带来的经济发展压力大。

因此，在迈向碳中和目标的背景下，资源型城市因势利导向绿色转型发展成为必然选择，即不仅是产业经济的升级，更是绿色发展方式的转变。而路径选择对于资源型城市的绿色转型起决定性的指导作用，各资源型城市正在结合自身的转型实践，逐步探索绿色转型发展的新路径。

（三）盘锦作为资源型城市的特征和绿色转型的需求

基于《全国资源型城市可持续发展规划（2013-2020）》的界定，盘锦市属于再生型资源城市。作为辽宁沿海经济带的中心城市，盘锦市位于辽河储气库群项目建设的枢纽位置，是中国重要的石油、石化工业基地。同时，盘锦具有丰富的自然资源和优越的生态环境，各类湿地面积2496平方公里，占市域国土总面积的60.8%，生物多样性复杂。

再生型资源城市是资源型城市转变经济发展方式的先行区。基于丰富的矿产资源和多样化的生态环境，盘锦市积极开展低碳转型工作，从因油而兴到以港而强，努力实现由内陆资源型城市到沿海开放型城市的转变，走上资源型城市全面转型科学发展的发展道路。同时，基于自身经济发展现状和产业结构，盘锦市仍需加大能源结构和产业结构升级转型力度，实现由单一产业支撑到多点多元发展的跨越，迎合自身经济高质量发展的需求，响应国家碳达峰、碳中和目标的要求和指引。

二、 盘锦市的低碳转型探索

（一）盘锦市的基本情况

1.经济发展和产业结构 

图 1 盘锦市产业结构及发展速度

数据来源：盘锦市2019年统计年鉴、二〇二〇年盘锦市国民经济和社会发展统计公报

从盘锦的产业结构变化来看，第二产业近年来在产业结构中的占比保持高位并呈上升趋势，其中，石油和天然气开采业、开采辅助活动行业以及石油加工业等自然资源开采相关行业增加值在工业增加值中占比接近80%，可见依托自然资源开发的工业仍然是拉动盘锦经济增长的主要因素。

图2 2020年规模以上工业增加值行业构成（%）

数据来源：二〇二〇年盘锦市国民经济和社会发展统计公报

2.资源利用和环境治理

图3 全年规模以上工业综合能源消费量（万吨标准煤）

图4 全年规模以上工业企业主要产品产量

数据来源：盘锦市2016-2020年国民经济和社会发展统计公报

作为“石化新城”，盘锦市缘油而建、因油而兴。2020年规模以上工业综合能源消费量达到1276.8万吨标准煤，比上年增长18.5%。其中，六大高耗能行业综合能源消费量增长29.7%。能源生产方面，盘锦市规模以上工业企业天然原油生产量较为稳定，而天然气产量呈现逐年上升趋势。能源开发也带来一定环境问题，譬如辽河油田盘锦油区被列为地下水破坏重点治理工程。事实上除能源资源外，盘锦的自然资源也独具特色。全市有国家级自然保护区1个，自然保护区面积8万公顷，湿地和生物多样性保护等生态保护修复工程积极开展。

盘锦市碳源分布与产业结构的关联度较高。从产业排放源来看，除去自然界产生的二氧化碳，城市工业部门贡献了人类生产生活过程中产生的大部分碳排放量；同时，作为典型的港口城市，盘锦市在交通部门的碳排放也应引起重视。从区域排放源来看，盘锦市城镇化率已经超过65%，可见城市已经成为盘锦市主要的碳排放源。

表1 盘锦市主要的二氧化碳排放源

部门	经济指标
工业	2020年规模以上工业综合能源消费量达到1276.8万吨标准煤
交通	2020年公路、水运两种运输方式完成货运量7498万吨；民用汽车保有量40.1万辆
建筑	2020年房屋建筑施工面积82.1万平方米
城市化率	2019年城市人口占地区总人口的65.2%

数据来源：盘锦市2019年统计年鉴、二〇二〇年盘锦市国民经济和社会发展统计公报

（二）盘锦市低碳转型的探索

目前盘锦市已经实施部分低碳行动，主要围绕生态环境修复和保护、能源结构转型、产业结构和消费结构转型三个方面来开展。

1.生态保护与修复

土地治理和湿地保护方面，盘锦市积极开展“退养还湿工程”，通过实施湿地生态效益补偿试点、生态移民、生物多样性保护等多项工程，维持湿地丰富的生物量碳库和土壤有机质碳库，充分发挥湿地的储碳和固碳功能。在一年多的时间内累计恢复湿地总面积5727公顷，湿地生态保护恢复工作初见成效。

生物多样性保护方面，盘锦市积极优化国家级自然保护区范围，当前国家级自然保护区核心区面积6.4739万公顷；国家级自然保护区一般控制区面积45646公顷。

其他生态保护修复工程方面，盘锦市推进“山水林田湖草生态保护修复工程”，科学划定陆域和海洋生态红线范围，有效保障全市生态系统的整体性和完整性，发挥生态系统抵消温室气体排放的重要作用。

2.能源结构转型

盘锦市充分发挥自身的地理位置和自然资源优势，严控煤炭消费总量，积极推进光伏、风电、生物质能等新能源开发利用，加快能源结构优化，助力碳达峰、碳中和目标的达成。2020年盘锦市地区发电量41.02亿千瓦时，其中风电1.7亿千瓦时，占比4%；光伏发电0.7亿千瓦时，占比2%。

3.产业结构和消费结构转型

产业绿色转型方面，盘锦市在工业，能源及建筑等部门大力推进产业绿色转型。引导化工行业实施绿色制造，淘汰落后产能，推动行业达到超低排放标准水平；调整石化物料运输结构，推行高效运输方式；实施绿色建筑设计，大力发展装配式建筑；优化能源消费结构，推广天然气、氢能等清洁型能源应用，逐步降低煤炭消费比例。

倡导资源节约利用方面，国土资源方面，严格保护耕地和基本农田，大力推进具有复垦潜力的油田工矿低效地再利用，移交建设用地。一定程度上提升了盘锦市资源节约集约利用水平，促进经济可持续发展；水资源方面，推动实施污水处理回用、海水利用以及高耗水行业节水改造。

增进资源循环和综合利用方面，盘锦市从多个维度推进资源循环和综合利用，并带动公众行动，努力营造绿色低碳生活的社会氛围。

表2 盘锦市增进资源循环和综合利用的主要措施

措施	依托项目
加强工业副产物和废弃资源能源回收	辽东湾国家级循环化改造示范园区
提升工业余热供暖利用水平	化工企业高温热水综合利用项目
推进生活垃圾焚烧发电、有机垃圾生化处理	固废综合处理循环经济园区
推动生活垃圾源头分类全覆盖	再生资源回收转运项目
创建绿色社区	老旧小区改造
引导全社会形成简约适度、绿色低碳的生活方式	“绿色出行”“义务植树”“观鸟护鸟”“光盘行动”

参考资料：中财大绿金院调研整理

三、资源型城市碳中和路径构想

参考盘锦市当前的经济发展方式，工业部门仍然是带动地区经济发展的主要力量，工业生产和交通运输所带来的二氧化碳排放量较大，短期内无法大规模地缩减；另一方面，盘锦市丰富的自然生态环境，特别是湿地生态系统，为盘锦市提供了大量的碳汇潜力。因此，持续推进土地治理进程，充分发挥湿地的生态功能是盘锦市因地制宜利用碳汇的有效途径。另一方面，盘锦市作为典型的资源型城市，需要加快能源结构和产业结构调整的速度，尽快适应碳达峰和碳中和目标下的城市发展路径。

1.修复和保护生态环境

一是巩固湿地固碳功能。一方面，强化湿地实现碳达峰、碳中和作用的量化研究。需建立完整合理的综合性评估及指标测算体系，将湿地固碳指标纳入“国家核证自愿减排量”市场化交易体系。另一方面，积极探索建立健全湿地保护补偿机制。在资金投入、保护能力提升、人员配置、周边居民就业安置等多个方面建立健全机制，进一步激励地方政府承担湿地保护责任推动将生态效益更好转化为经济效益、社会效益。

二是促进湿地生态产品价值实现。构建湿地生态的调查监测、价值平价、经营开发机制补偿机制，充分核算和拓展生态产品的价值；通过建立健全绿色金融制度和政策助力湿地发挥生态效益；同时立足环境和资源优势，发展生态旅游业，如推动建设红海滩国家风景廊道等旅游景区和项目。

三是开发工矿低效用地，助力土地治理。争取工矿低效建设用地规模指标跨县域调剂，鼓励辽河油田利用自有1300公顷工矿低效土地进行复垦，申请将复垦后的建设用地规模指标开展跨县域调剂，同时加入节约集约用地考核评价机制等节约集约管理考评，以提高辽河油田等大型国有企业利用自有工矿低效土地复垦再利用的积极性。此外持续争取其他生态修复项目，推进“蓝色海湾二期工程”，深化“退养还湿”工程。

2.优化能源结构

能源安全是碳中和目标下的一个重要的议题。一是盘锦市的经济发展对于作为支柱产业的石油化工业具有一定依赖性，而长期依赖传统能源不具备可持续性；二是以石油化工为主的工业经济对市场变动反应较大，在国内和国际能源市场上应对能源价格变化的能力较弱，只有大力发展替代能源、提高能源效率以及提升技术水平，才能巩固应变能力。因此，盘锦市的能源结构优化在低碳转型中至关重要，除保持在石油化工行业持续绿色转型升级的探索、强化能源安全保障能力外，还应在光能、生物能、氢能、地热能等清洁资源全方位布局发展，利用辽河储气库群枢纽的地理位置，减少化石能源的消费，加强推广天然气以及各类新能源的应用。具体包括：光伏发电的开发利用，推动集中光伏电站建设，支持工商业企业分布式光伏；生物质资源的开发利用，一方面支持生物质热电联产项目，另一方面推进生活垃圾焚烧发电项目建成投产；积极培育发展氢能，利用化石能源制氢产业优势扩大制氢产能的同时，研究布局氢能储运装备产业，并积极探索新能源发电和氢能互补的供应模式；地热资源的开发利用，基于盘锦市地热资源储量丰富的特点，针对民用集中供暖及工业发电等方向进行规划；推进光热+多能互补清洁供暖模式。

3.调整产业结构

一是巩固优势产业。工业方面，逐步摆脱过去对油气采掘业的依赖，降低其工业比重，同时重点发展石化及精细化工、石油天然气装备制造等接续替代产业。农业方面，依托良好农业基础，促进农业向生态化、循环化、高效化发展。做精生态农业，发展生态农业、循环农业、高效农业。

二是促进新型产业发展。培育发展第三产业，在“因油而兴”的基础上，实现由内陆资源型到沿海开放型的转变，实现“以港而强”，推动以旅游、商贸和物流为重点的现代服务业振兴，向生态宜居城市、著名旅游城市转型。最终实现从单一产业支撑到多点多元发展的跨越。

4.发挥资金与技术的作用

在支持盘锦碳中和路径实现的过程中，资金和技术无疑是关键因素。在资金角度，响应中央《关于构建绿色金融体系的指导意见》中“发展绿色金融，运用财政金融手段，促进建立有利于绿色金融发展的正向激励机制，以市场化原则引导激励更多社会资本投入绿色产业，鼓励金融机构提供更多绿色金融产品和服务”的要求，发挥绿色金融的前瞻引导性与对非绿风险的预警能力，有望为地方绿色转型带来新生机。在技术角度，一是加强湿地固碳的技术创新，打破研究能力、资金不足方面的制约，推进盘锦市在掌握和量化湿地固碳降碳作用方面的研究进程，有助于发挥湿地在未来碳达峰、碳中和工作中的重要地位。二是在清洁能源开发利用以及传统能源效率提升方面加强国内和国际的交流合作，引进先进技术，推动盘锦市能源结构优化和转型，积极应对低碳转型过程中的能源安全问题。