国家发改委：政府投资项目要做碳排放与“双碳”目标影响分析

11月29日，国家发改委官网发布公告，为加强对政府项目前期工作的指导和规范，进一步提高项目前期工作的水平，经深入调研和广泛征求意见，在2002年印发的《投资项目可行性研究指南（试用版）》基础上，国家发展改革委研究起草了《政府投资项目可行性研究报告编制通用大纲（征求意见稿）》《企业投资项目可行性研究报告编制参考大纲（征求意见稿）》和《关于投资项目可行性研究报告编制大纲的说明》，现向社会公开征求意见，截止时间为2022年12月9日。

《政府投资项目可行性研究报告编制通用大纲（征求意见稿）》在第二部分的“项目建设背景和必要性”上，在“规划政策符合性”上，要求论述拟建项目与国民经济和社会发展规划、区域规划、专项规划、国土空间规划等重大规划的衔接性，与共同富裕、乡村振兴、科技创新、碳达峰碳中和、国家安全、基本公共服务保障等重大目标的符合性，并从区域发展重大战略和产业政策等层面论证项目建设的必要性。

在第八部分“项目影响效果专题分析”里面，提出要有对资源利用效率分析、项目节能效果分析、环境和生态影响分析、碳排放与“双碳”目标影响分析，以及经济影响评价、社会影响评价等方面的论证。

项目节能效果分析包括：分析拟建项目能耗种类、能耗总量和强度指标，研究控制化石能源消费、推动可再生能源利用等措施方案，评价项目是否符合节能审查要求。

碳排放与“双碳”目标影响分析包括：说明拟建项目碳排放量的核算依据，估算项目全生命周期碳排放总量和强度，提出项目降碳、碳捕集利用和封存及碳汇等措施，论证绿证交易、碳交易等市场化工具应用的可能性及实施路径，评价项目碳排放水平、固碳量与中和程度以及对当地“双碳”目标的影响。

附件 1

政府投资项目可行性研究报告编制通用大纲

（征求意见稿）

一、项目概况

（一）项目概况

项目全称及其简称，概述项目建设地点、建设内容和规模、主要产出、主要技术经济指标等。

（二）项目单位

简述既有项目法人或新设项目法人的基本信息。对于政府资本金注入项目，简述项目公司基本信息、投资人（或者股东）构成及政府出资人代表等情况。

（三）编制依据

概述项目建议书及其批复文件、国家和地方有关支持性规

划、专题研究成果、委托合同以及其他依据、资料有关情况。

二、项目建设背景和必要性

（一）项目建设背景

简述项目提出的背景，以及项目前期工作进展情况。

（二）规划政策符合性

论述拟建项目与国民经济和社会发展规划、区域规划、专项规划、国土空间规划等重大规划的衔接性，与共同富裕、乡村振兴、科技创新、碳达峰碳中和、国家安全、基本公共服务保障等重大目标的符合性，并从区域发展重大战略和产业政策等层面论证项目建设的必要性。

三、需求分析与项目任务

（一）项目需求分析

通过市场调查方式和数字化技术手段，采用调查问卷、个人访谈、专题座谈、实地观察、网络调查、大数据采集和分析、文献法等方法，实地考察和深入分析当地经济社会发展水平、居民生活状况、社会习俗文化及社会供求等情况，分析与项目相关的社会需求现状，预测拟建项目提供产品或服务的总量及结构等情况。

（二）建设内容和规模

研究项目战略目标和功能定位等，提出拟建项目的主要内容及其规模。大型、复杂及分期建设项目的建设规模应根据项目总体规划，明确项目建设初期规模和远景规模，并说明项目的预留发展空间及其合理性、预留条件对远景规模的影响。确定拟建项目到正常运营年份应达到的生产或服务能力及其质量要求。

（三）项目实施模式

研究提出项目实施模式，包括政府自行投资建设、政府和社会资本合作（PPP）模式、代建管理或全过程咨询、工程总承包（EPC）等，说明其主要理由。

附件 2

企业投资项目可行性研究报告编制参考大纲

（征求意见稿）

一、项目及企业概况

（一）项目名称

项目全称及其简称，概述投资项目建设地点、目标定位、主要建设内容和规模、主要建设方案、主要技术经济指标等内容。

（二）企业概况

简述企业基本信息、企业发展现状和总体能力，有关金融机构支持和政府批复等内容。如果是国有企业，应说明其主责主业。

二、项目需求及产出方案

（一）企业战略需求分析

通过分析评价企业内部环境，论述企业战略对拟建项目的支撑程度和拟建项目对促进企业战略实现的意义，评价项目投资与企业战略目标的一致性等。

（二）项目市场需求分析

分析项目所在行业的业态、市场环境和容量、产业链供应链、产品或服务价格，结合企业自身情况，评价项目产品或服务的竞争力，提出市场营销策略方向。

（三）项目商业模式

明确项目投资目的，分析拟建项目收入来源和结构，判断项目是否具有充分的商业可行性和金融机构等相关方可接受性。结合当地政府或相关单位可以提供的条件，提出商业模式及其创新需求，研究项目综合开发（XOD）等模式创新路径及可行性。

（四）政策符合性分析

论述拟建项目建设背景和前期进展情况，与国家发展战略、相关规划以及产业政策的符合性。对标行业和市场准入标准，判断拟建项目是否符合相关条件。

（五）项目产出方案

阐述拟建项目总体目标及分阶段、分领域目标，提出拟建项目建设内容和规模，确定项目产品或服务方案。

三、 项目选址与要素可获得性

（一）项目选址方案

选定拟建项目场址及其建设条件，通过场址方案比选，确定最佳或合理场址方案。明确拟建项目场址的土地权属类别、占地面积、土地利用状况、占用耕地情况、取得土地方式等内容。

（二）要素保障能力分析

分析拟建项目规划建设条件、用地现状和规划条件，当地的水资源、能耗、碳排放强度和污染减排指标控制要求及保障能力等。

（三）征地补偿安置方案

对于涉及征地补偿安置的项目，应根据国家有关政策法规规定及当地实际情况，明确征地补偿安置的原则、范围和方式，明确相关实物量指标，提出移民生产生活安置和搬迁规划。

四、项目建设方案

（一）项目技术方案

简述项目技术来源及其实现路径，确定项目生产方法、工艺流程和应用技术。对于关键核心技术，需要分析其知识产权和自主可控性。如果关键技术源于国外进口，需要关注可能存在的“卡脖子”技术风险，保障产业链供应链安全稳定。

（二）项目设备方案

综合比选确定建设项目主要设备的规格、性能参数和数量、来源和价格，提出关键设备推荐方案及进口设备国产化替代状况。利用和改造原有设备的，提出改造方案及其效果。涉及超大型、超重、超高设备，研究提出相应的运输和安装的技术措施。

（三）项目工程方案

通过综合比选确定拟建项目的建设标准、工程总体布置方案、主要建筑物和系统的设计方案。

（四）资源开发方案

对于资源开发类项目，应依据资源开发规划、可开发量、自然品质、赋存条件、开发价值等，研究制定资源开发和综合利用方案，评价资源利用效率。

（五）建设管理方案

提出项目建设组织模式、控制性工期和分期实施方案，确定项目建设是否满足投资管理合规性要求。如果涉及招标，明确招标范围、组织形式和招标方式等。

五、项目运营方案

（一）生产经营方案

对于产品生产类企业投资项目，基本确定拟定建设项目的产品质量安全保障方案、原材料供应保障方案、燃料动力供应保障方案以及维护维修方案，评价生产经营有效和可持续性。

对于运营服务类企业投资项目，明确拟建项目运营服务内容、运营服务标准、运营服务流程、运营服务计量和运营维护与修理方案等，基本确定运营服务方案，评价运营服务效率。

（二）安全保障方案

分析项目运营管理中存在的危险因素及其危害程度，建立安全

评价体系，设置安全管理机构，明确安全生产责任要求，提出相应

的防范措施，制定项目生产安全应急预案。

（四）运营管理方案

简述拟建项目的执行机构设置方案，明确项目治理结构要求，包括项目负责人的专业能力、员工配置标准、薪酬以及选聘方案和培训计划等，阐述项目绩效标准、激励奖惩机制及绩效评价结果应用等要求。

六、项目融资与财务方案

（一）项目投资估算

说明投资估算编制依据，估算项目建设投资、流动资金、建设期融资费用，建设期内分年资金使用计划，编制相关表格。

（二）财务盈利能力评价

估算项目营业收入和补贴性收入及各种成本费用，分析项目的现金流入和流出情况，评价项目的财务盈利能力。

（三）项目融资方案

比较项目融资和企业主体融资模式，结合企业自身能力，分析项目资本金和债务资金来源及结构、融资成本以及资金到位情况，评价项目的可融资性。结合环境-社会-治理（ESG）责任投资要求，评价项目获得绿色金融、绿色债权支持的可能性。对于基础设施项目，研究提出项目建成后通过不动产投资信托基金（REITs）盘活存量资产、实现资本金退出的可能性。如果企业拟申请政府投资补助或贴息，还应根据相关要求研究提出申请投资补助或贴息的资金额度。

（四）债务清偿能力评价

按照负债融资的期限、金额、还本付息方式等条件，编制预测的项目借款偿还计划表等财务报表，计算偿债备付率、利息备付率、借款偿还期等债务清偿能力评价指标，从而判断项目支付利息及偿还债务本金的能力。

（五）财务持续能力评价

根据投资项目财务计划现金流量表，统筹考虑企业整体财务状况、总体信用及综合融资能力等因素，判断拟建项目是否有足够的净现金流量维持正常运营及资金链安全。

七、项目影响效果评价

（一）资源和能源利用效率评价

分析论证拟建项目所需消耗的资源品种、数量、来源情况，提出资源综合利用方案和资源节约措施；分析采取节能措施后的能源消耗总量和强度指标，评价项目节能方案是否符合当地节能审查要求。

（二）生态环境和“双碳”目标影响评价

分析拟建项目所在地的生态环境现状，分析项目污染物排放、生态环境保护等影响，论证绿证交易、碳交易等市场化工具应用的可能性及实施路径，评价项目碳排放水平、固碳量与中和程度以及对当地“双碳”目标的影响。

（三）经济影响评价

对于具有明显外部效应的企业投资项目，论证项目费用效益或费用效果，以及项目对宏观经济、产业经济和区域经济可能产生的影响，评价拟建项目的经济合理性。

（四）社会影响评价

通过社会调查和公众参与，识别项目主要社会影响因素和关键利益相关者，分析不同目标群体的诉求及其对项目的支持程度，评价项目在促进企业员工发展、社区发展和社会发展等方面的社会责任，提出减缓负面社会影响的措施和行动方案。

八、项目风险管控方案

（一）项目风险识别和管控方案

识别项目市场需求、产业链供应链、融资环境、建设运营、财务盈利性、生态环境等方面的主要风险，分析其发生的可能性和造成损失，判断各风险后果的严重程度及其可控性，提出对主要风险因素的防范和化解措施。

（二）重大项目社会稳定风险管控方案

针对拟建项目直接关系人民群众切实利益且涉及面广、容易引发的社会稳定问题，进行风险评价并提出“邻避”问题的应对措施。

（三）项目重大风险管控应急预案

根据前述风险评价，对于存在重大风险的企业投资项目，应专题研究制定应急预案。

九、研究结论及建议

（一）主要研究结论

归纳总结拟推荐方案的项目建设内容和规模、建设和运营方案、投融资和财务效益、评价环境-社会-治理（ESG）责任投资效果和风险，提出项目是否可行的研究结论。

（二）问题与建议

指出项目可能存在的问题，提出相关措施建议。

十、附表、附图和附件

根据项目实际情况，按照相关规范要求，确定可行性研究报告的附表、附图和附件等内容。